为何有的行政案件“告官不见官”

几年之内，政府最初的允诺怎么无法兑现了呢？想不通的程某某最终决定提起诉讼。

　　这是发生在山东淄博的一起行政案件，被告是淄博市张店区政府。

　　2006年，该区政府在相关招商引资政策中承诺，对引进投资项目的推荐人进行奖励。几年后，程某某推荐引进的项目已建成投入运营，然而，他的奖励申请却被该区政府以引荐人身份不能确定为由予以否决。最终，淄博市博山区人民法院判决责令张店区政府对程某某行政奖励申请重新作出处理决定。

　　“行政机关的招商引资奖励允诺属于行政主体应当履行的法定职责，行政允诺的相对人享有依据政府承诺获得行政奖励的合法权益，应当予以保护，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺。”山东省高级人民法院行政审判庭庭长黄明春评价。

　　现实中，一些地方行政机关没有严格依法行政的乱象频出：为追求行政效率，不乏行政机关未履行法定程序强拆涉案建筑物；有的行政机关对申请人邮寄送达或通过网络提交的申请不予接收、不予答复；有的地方政府不核查涉案土地权属，导致出现“一地两证”……

　　行政机关依法行政的真实现状怎样？究竟存在哪些亟待解决的问题？如何改进？近日，山东省高级人民法院发布《2017年全省法院行政案件司法审查报告》（以下简称“报告”），对上述问题进行专业审视和详尽分析。

　　我国行政诉讼法规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

　　山东省早在2015年4月出台的《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》中，就已对全省行政机关负责人出庭应诉工作提出明确要求。该意见出台3年后，行政机关负责人出庭应诉工作在具体落实上仍存在不少问题，突出表现为出庭应诉率不高，仍有一半以上的行政案件“告官不见官”。

　　据报告统计，出庭的行政机关负责人呈现副职多、正职少，部门负责人多、政府负责人少的“两多两少”特点。

　　2017年山东各级行政机关负责人副职出庭的4831人，正职出庭的仅219人；部门负责人出庭的4433人，政府负责人出庭的仅617人。其中县（市、区）级以上政府正职无人出庭，乡镇、街道办事处正职出庭的13人。

　　从行政层级看，县（市、区）的行政机关负责人出庭应诉多，市级和省级的少。2017年，县（市、区)及以下行政机关负责人出庭应诉的4730人，占93.8%，省、市级行政机关负责人出庭应诉的315人，占6.2%。其中，山东省民政厅副厅长张魁中、山东省司法厅副厅长迟丽华、山东省邮电管理局副局长胡世光、烟台市人民政府副市长王晓军等出庭应诉。

　　“不少行政机关负责人没有认识到出庭应诉是必须履行的法定职责，也没有充分认识这项工作对于化解矛盾纠纷、维护政府形象的重要意义。”山东省高级人民法院副院长张成武说。

　　即便出庭应诉，一些行政机关的表现令人堪忧。

　　譬如出庭应诉不规范，行政机关给法院出具的负责人不出庭书面说明，大都笼统表述为有“重要会议”或者“重要公务”，有的甚至不按照规定向法庭出具书面说明；有的行政机关不仅负责人不出庭，有的连工作人员也不出庭，只委派律师出庭。去年，山东省仅委托律师出庭的案件就有59件。

　　再如，庭前准备不充分。有的超期提供证据或提交证据不全面，甚至遗漏必要证据；有的提交的证据形式不标准，证据存有瑕疵；有的提供证据与被诉行政行为不具有关联性，不能有效证明被诉行政行为的合法性。

　　此外，出庭不出声问题较为普遍。有的行政机关负责人没有直接参与作出行政行为，对案情不熟，难以有效陈述行政行为的来龙去脉，甚至拒绝回答法庭提问或者当事人的发问；有的缺乏庭审经验，只是照本宣科宣读答辩状，在法庭调查辩论中不愿、不敢、不会发言，不能实际参与案件的庭审或协调过程。

　　值得关注的是，2017年，山东各级法院一审判决行政机关败诉率为13.1%，同比下降1.5个百分点。从败诉案件类型看，败诉案件主要集中在行政登记、行政强制、履行法定职责、行政处罚、行政复议、行政征收、政府信息公开，这7类案件占败诉总数超过8成。

　　报告显示，从司法审查的角度看，行政机关在行政执法中目前仍存在一些不足。

　　这包括行政机关履职尽责失当，主要由有的行政机关不注意权责边界，对其法定职责认识不清、把握不准所导致，具体表现为超越职权、行政不作为、怠于履行职责及不正确履行职责。

　　譬如在怠于履行职责方面，有的行政机关对当事人提出的履行法定职责或者信息公开要求，拖延履行或者迟迟不予答复，有的甚至当事人提起行政诉讼后才作出答复。有的履行法定职责超过必要期限，特别是检察机关提起的行政公益诉讼案件，均属检察机关发出检察建议后，有关行政机关没有在规定的期限内及时纠正违法行为或者依法履行职责而被法院判决确认违法或者责令履行职责。

　　在房屋征收案件中，有的行政机关在征收决定作出前、征收补偿方案尚未确定的情况下，即委托下属街道办事处与被征收人签订搬迁协议，并对被征收房屋实施拆迁；有的地方政府在旧城改造中不依法履职，在所涉集体土地未被批准征收情况下对整个片区实施动迁补偿。这些均为不正确履职的表现。

　　据报告统计，2017年，山东各级行政机关因不履行、拖延履行、不当履行法定职责被判败诉的423件，占败诉总数的21.5%。

　　还有一些行政机关作出行政行为的事实证据不充分。譬如未认真调查取证即作出行政行为，证据有瑕疵，或主要证据明显不足。

　　有的行政机关答复政府信息公开申请时，既不向当事人说明理由，也未告知当事人依据相应法律法规规定的方式和途径获取相关信息；有的地方政府作出征收决定时，没有公开省政府早已批准征收的批复，被法院视为没有相应证据而确认征收违法。这些均是主要证据明显不足的表现。

　　报告显示，从2017年败诉情况来看，行政机关因事实证据问题被判败诉的占28.4%。

　　此外，违反法定程序问题突出。表现为：无视法律的程序性规定；剥夺或者变相剥夺当事人法定权利；相关行政决定送达方式不合法等。

　　“依法行政不仅要求实体公正，而且要求程序公正，违反法定程序作出的行政行为即使结果正确也可能被判决撤销或者确认违法。”张成武解释。

　　实践中，有的行政机关在征收拆迁时不依法履行告知、听证、评估、报批等法定程序；有的拆除违法建筑时不履行催告、公告程序，当事人复议、诉讼期限未届满即实施强制拆除行为。这些都在剥夺或变相剥夺当事人法定权利。

　　报告显示，因违反法定程序被判败诉的占败诉总数的39%以上。

　　结合目前现状，如何进一步推进行政机关依法行政？对此，上述报告给出系列建议。

　　健全清单管理制度。结合贯彻落实党和国家机构改革，全面梳理和明确各级行政机关的权力清单和负面清单，并向社会公开发布，始终做到严格依照法定权限履行职责，杜绝超越职权、滥用职权和怠于行使职权等行为。

　　严格行政执法程序。对行政处罚、行政强制、行政征收、信息公开等容易形成诉讼的行政行为，建议明确具体操作流程，严格按照法律规定的条件和程序办理，避免因不作为或者不当作为引发诉讼。

　　对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的城建规划、征地拆迁等重大事项，建议完善公告、听证、风险评估、集体讨论决定等法定程序，广泛听取意见，充分沟通协商，从源头上预防和化解矛盾纠纷。

　　同时，应完善政府守信践诺机制，严格兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不能以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。

　　在加大行政机关负责人出庭应诉力度方面，除了对其强化教育培训，提高其应诉能力外，报告建议，应强化考核评价，将行政机关败诉、行政机关负责人出庭应诉和履行生效行政裁判等情况纳入经济社会综合发展考核范围，加大考核权重，并将考核结果作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要依据。

　　“同时，强化责任追究，定期分析依法行政工作中存在的问题原因，研究加强和改进工作的意见措施。对因行政不作为、乱作为导致案件败诉，对行政机关负责人无正当理由拒不到庭以及不依法履行生效行政裁判的，启动追责机制，追究主要负责人和相关人员的责任。”张成武介绍。